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체육유관 부처의 효과적인 정책협력 방안
Ⅰ. 서론
국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업이 문화체육관광부와 보건복지가족부를 중심으로 추진되어 왔다. 이러한 부처별 생활체육, 운동사업은 부처간 사업연계가 이루어지면 사업효과가 보다 높아질 수 있다. 그러나 두 부처는 부처이기주의나 부처 간막이 행정으로 인해 독자적인 사업을 추진하고자 하며 이로 인해 사업의 연계성이 저하되고 사업의 총체적인 효과인 국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업은 뒷전으로 밀려 있다.
과거 노무현 정부는 부처간의 현안들을 해결하기 위하여 대통령 직속 또는 자문위원회를 발족시켰으며 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회도 이러한 위원회 중의 하나에 속한다. 2003년 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회는 국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업에 대한 종합계획을 수립하고 이를 실제적으로 추진하고자 하였다. 그러나 종합계획 수립과정에서 두 부처는 사업명에서부터 이견이 발생하고 이 사업을 추진하는 주체와 일선지도자 양성에서도 이견이 많았다. 특히 핵심 쟁점은 운동사업에 있었으며 운동사업의 주체와 운동지도자, 재원확보 방안 등에서 이견이 발생해 왔다.
현재 생활체육사업은 문화체육관광부, 국민생활체육협의회, 생활체육지도자가 추진하고 있어 이견이 없다. 다만 운동사업은 부처간의 독립적인 자원을 가지고 사업을 추진하고 있으며 지방자치단체는 중복사업 또는 사업부재 등의 상황에 있다. 이것은 정부 부처의 역할 정의, 부처 협력시스템 구축, 사업주체와 담당자 등이 조정되지 않고 있기 때문이다. 이에 본 글에서는 부처협력의 필요성과 운동사업 활성화를 위한 부처협력의 의미를 파악하고 양 부처의 협력부재 현상을 제시하며 타부처간 정책협력 사례를 검토하고 운동사업 활성화를 위한 부처 협력방안을 제안해 보고자 한다.
Ⅱ. 부처간 정책협력의 필요성과 의미
일반적으로 부처협력의 중요성은 2가지로 요약된다.
첫째, 자원의존이론을 들 수 있다. 자원의존이론은 조직이 환경 속에서 활동하는데 필요한 희소한 자원을 확보하고 경쟁관계에서 우위를 점하는 것이 조직의 생존,발전에 중요하다는 것을 전제로 한다(Pfeffer & Salancik, 1978). 여기서 희소한 자원은 재원이나 인력 뿐만 아니라 기술, 지도자의 독려, 규칙과 제도의 합리화 등이 있는데(김영평, 1995), 이러한 자원은 조직이 생존하는데 매우 필수적인 요소들이라고 할 수 있다.
현재 조직은 조직마다 나름대로 독특한 자원을 가지고 있으며 다른 조직보다 우위의 자원을 획득하기 위하여 노력한다. 그런데 조직이 원하는 희소한 자원은 타 조직에서 소유하고 있는 경우가 허다하다. 그러므로 자기 조직이 가지고 있으면서 타 조직이 원하는 희소한 자원과 타 조직이 가지고 있으면서 자기 조직이 원하는 희소한 자원을 상호간에 획득하기 위해서 조직간 협력이 필요하게 되는 것이다(이용식, 1998). 결국 조직간 협력은 조직의 취약한 자원을 획득 또는 보완하기 위한 하나의 전략인 것이다.
둘째, 사회문제의 복합성과 총체적 문제해결 접근 필요성이 부처간 협력을 불러온다는 주장이다(김광웅, 2000). 최근 사회문제는 어느 한 부처에만 국한된 문제가 아닌 여러 부처가 함께 해결해야 할 복합적인 문제로 확대되는 추세에 있다. 대통령 또는 국무총리 직속의 위원회나 자문기구, 부처간위원회, 지방행정에서의 광역행정이 이루어지는 것이 모두 최근의 정책문제가 한 부처에 속하는 문제가 아니기 때문에 발생하는 것이며 결국 부처 협력이 매우 필요함을 말해 주는 것이다. 중요한 것은 자기 부처의 이익에 근거하여 부처 협력의 강도와 빈도가 조절된다는 점이다.
특히 부처간에 걸쳐 있는 복합적인 문제를 해결하기 위하여 새로운 부처를 만드는 것은 기능적 합리성을 최적화하는 데에는 기여하지만 잘못하면 너무 많은 부처가 혼재하여 전체 효율성이 저하될 수 있기 때문에 기존 부처의 협력으로 문제를 해결하는 것이 보다 효율적이라고 보여진다. 또한 부처간에 걸쳐 있는 복합적인 문제는 시간이 흐르면서 진화될 수 있고 이 경우 다시 다른 부처와 조정이 필요하게 되기 때문에 결국 국민이나 수혜자의 입장을 고려하고 행정과 정책의 대응성을 고려할 때 부처간 협력이 좋은 방안이라고 할 수 있다(박상규, 2000).
따라서 정부부처는 자기 부처의 우위 자원을 바탕으로 관련 부처와의 협력을 통해 부처의 목적을 달성하고 국민과 수혜자의 다양한 요구와 행정수요를 충족시켜 줄 필요가 있다. 특히 과거처럼 정부부처의 공동적 노력이 단지 부처의 통폐합이나 고위층의 지시 등과 같은 강제적, 불안정적인 방법에 그치는 것은 근본적인 한계가 있음을 주지할 필요가 있다. 즉, 보다 지속적이고 안정적인 방법으로 정부 부처간의 협력적 연계망을 형성하고 공동으로 전략적 행동을 하는 것이 중요하다.
한편 운동사업 활성화를 위한 부처간 협력의 의미는 보다 구체적으로 생각해 볼 필요가 있다. 우리나라의 체육정책에 대한 업무는 1980년대 이전에는 교육부 차원에서 추진되었다. 이것은 과거 체육정책이 학교체육을 중심으로 이루어졌기 때문이다. 그러나 1980년대 이후 체육정책이 엘리트체육정책과 생활체육정책으로 확대되면서 교육차원의 체육정책은 그 의미가 너무 작아지게 되었고 이에 따라 여가나 삶의 질의 관점에서 문화체육관광부가 현재 체육정책을 담당하고 있다. 그러나 2000년대 고령화 사회에 접어들면서 체육정책은 보건/복지적 관점이 보다 부각되고 있다.
실제적으로 체육이 건강증진 뿐만 아니라 질병예방에도 효과가 있음이 증명되면서, 또한 생활체육 정책대상이 일반 성인에서 장애인, 소외계층으로 확대되면서 보건복지적 사업으로 인식되고 있다. 즉, 그 동안 문화체육관광부 위주로 추진되던 체육사업이 보건복지적 가치가 추가되면서 보건복지가족부에서도 사업 추진이 이루어지고 있는 것이다. 이러한 역사적 배경으로 인해 현재 두 부처는 체육사업에 대한 관점, 사업주체, 사업인력, 재원확보 등에서 이견이 발생하고 있다. 그렇지만 중요한 것은 국민의 건강과 삶의 질 제고이고 정부의 역할이 그러한 국민의 사회후생을 증진시키는 것이기 때문에 두 부처는 운동사업 활성화를 위한 협력을 해야 할 것이며 만약 이렇게 협력을 해야 한다면 효율적인 협력체계가 매우 중요한 관건이 될 것이다.
Ⅲ. 문화체육관광부와 보건복지가족부의 유관 정책과 비협력의 문제점
1. 부처별 생활체육/운동사업 추진 내용
1) 보건복지가족부의 문화체육관광부와 관련 사업 추진내용
보건복지가족부는 첫째, 국민건강보험공단에서 2005년부터 건강증진사업의 일환으로 노인건강운동사업을 추진하고 있으며 국민건강보험공단 지사에서 노인운동프로그램 등록을 받아 운동을 지도하고 있다. 노인건강운동사업은 경로당, 노인복지관 등 다양한 사회복지시설에서 05년 1,219개소 86만명에서 07년도 4,290개소 231만명이 혜택을 받고 있으며 노인운동프로그램으로는 실버체조, 기공체조, 맷돌체조, 에어로빅, 게이트볼, 요가 등 다양하게 운영되고 있다. 그러나 프로그램 운영기간이 3개월이어서 프로그램 종료 이후 참여고령자들의 지속적인 운동참여 유도가 어렵고 강사의 자질이 낮아 생활체육지도자 등 공신력이 있거나 국가관리의 자격증 소지자를 확보하는 방안이 절실한 실정이다.
둘째, 보건(지)소의 건강증진을 위한 운동사업이다. 보건소의 운동사업은 지역보건법과 국민건강증진법을 근거로 1998년부터 실시된 건강증진 거점보건소 시범사업(1998-2001)에 신체활동 및 운동이 포함되면서 시작되었다. 보건소 운동사업은 ’04년 건강증진에 참여한 보건소 156개 중 128개소에서 운동사업을 실시하였으며 2005년부터는 보건소 건강증진사업을 246개 보건소 전체로 확대하여 추진하고 있다. 각 보건소는 상술한 4가지 건강증진사업을 각각 최저 15%에서부터 최고 35%까지 추진하도록 되어 있다. 현재 보건소는 크게 교육홍보사업, 사업기반조성 및 구축사업, 주민대상 운동서비스 제공사업으로 삼분하여 사업을 추진하고 있다. 교육홍보사업은 주민대상 교육,홍보, 지역사회 캠페인을 추진하고 사업기반조성 및 구축사업은 지역사회 자원 연계, 운동실천조직 후원, 운동시설 확보 및 지지적 환경조성이며 운동서비스 제공사업은 생애주기별, 질환군별 사업이다.
셋째, 보건복지가족부는 07년부터 건강검진 결과 고혈압, 당뇨 등 심뇌혈관 질환 관련 건강주의 및 유질환자의 질병예방 및 건강수준 향상을 위해 건강증진센터를 개설 운영 중이다. 국민건강보험공단은 수원동부, 청주서부, 대구달서 3개 지사 시범사업에 이어 같은 해 10월 6개소를 추가 설치하였으며 08년(5개소), 09년(7개소)에도 추가 설치되고 있다. 이러한 건강증진센터에는 의사, 운동처방사, 영양사, 운동지도사 등 5명이 근무하도록 되어 있으며 운동과 영양 처방서비스를 제공한다. 이외에도 보건(지)소에 건강증진센터가 운영 중이다.
넷째, 보건복지가족부는 대한노인회와 지역노인회, 국민건강보험공단 지사, 지역 사회복지시설과 연계하여 노인건강운동경연대회를 운영하고 있으며 대학병원이나 보건소에서는 뇌혈관 또는 당뇨질환자 등을 위한 운동처방 세미나 또는 특강 운영, 운동지침이 포함된 생활습관 지침서 개발 등 도서발간 보급사업, 운동사업 활성화를 위한 정책 연구 등 다양한 정책사업을 추진 중에 있다.
2) 문화체육관광부의 보건복지가족부와 관련 사업 추진내용
문화체육관광부의 보건복지가족부와 관련사업으로는 첫째, 운동처방 인력을 양성하는 것으로 현재 체육과학연구원에서는 생활체육지도자 1급 운동처방 과정이 운영되고 있다. 이 생활체육지도자 1급을 별도의 건강운동사 과정으로 분리하기 위하여 2008년 12월 문화체육관광부공고 제 2008-110호에 의하여 입법예고를 하였는데, 2009년 현재 보건복지가족부의 문제제기로 의료와 관련된 부분이 삭제되어 총리실 규제심사에 계류되어 있다. 문제가 된 부분은 의료법이나 의료기사 등에 관한 법률에 따라 취득한 간호사, 임상병리사, 물리치료사 등에게도 건강운동사 자격조건을 주기로 한 부분이다. 사실 건강운동사는 운동을 필요로 하는 일반인이나 의학적 진단으로 운동을 권장 받고 있는 자들을 대상으로 안전하고 효과적인 운동서비스를 제공하는 스포츠전문가를 말하는데, 보건복지가족부는 의학 또는 의료 용어나 심지어는 건강이라는 용어가 보건복지가족부 이외에는 사용되지 않아야 한다고 주장함에 따라 운동사 자격조건에서 간호사, 임상병리사, 물리치료사 등 의사 또는 의료기사 관련 직군이 삭제된 것이다.
둘째, 체육복지 사업을 추진하는 것으로 장애인복지관 등에서의 장애인체육, 사회복지시설 등에 지도자,대회,용품지원 등 지원사업, 스포츠바우처 사업 등이다. 장애인체육은 대한장애인체육회를 중심으로 사업을 추진하고 있지만 장애인복지관 또는 사회복지시설의 장애인체육은 사업예산 뿐만 아니라 보건복지가족부의 지원체계 또는 연계망 미흡으로 추진이 쉽지 않은 실정이다. 소외계층에 생활체육용품을 지원하는 것은 보건복지가족부의 정책/사업 영역을 훼손하는 것이 아니기 때문에 크게 문제없이 사업이 추진(08년 970개소)되고 있지만 사업 활성화를 위해서는 부처간, 시도 국/과간 협력이 필요하다. 스포츠바우처 사업은 기초생활보장수급자 내 유소년,청소년에게 바우처를 지급하는 사업으로 국민체육진흥공단이 전국에 설치 지원하는 공공체육시설을 중심으로 사업을 추진하고 있지만 향후 노인, 장애인 등 체육 소외계층으로 확대할 예정으로 있어 보건복지가족부의 협력이 필요하다.
2. 부처간 운동사업의 갈등 쟁점
현재 문화체육관광부가 추진하고 있는 생활체육 사업은 여전히 보건복지가족부의 운동사업과 그 사업의 성격, 정책대상 등에서 중복되는 부분이 많다. 2003년 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회에서 국민건강증진을 위한 운동사업을 대통령에게 보고하기 위한 보고서 작성과정에서 부처간 이견이 첨예하게 대립된 이후 2008년 이명박정부에서 보건복지가족부 저출산고령사회정책국에 생활체육 사업은 자취를 감추었고 2008년 12월 발간된 2차저출산고령사회기본계획에 생활체육은 삭제되고 노인운동 부분만 유지되었다. 이러한 일련의 조치는 노무현정부 시절 생활체육과 운동을 하나의 연결선상에서 검토하여 국민의 건강을 종합적으로 개선하려는 노력이 부처간 칸막이 행정으로 다시 그 이전 정부 상황으로 회귀했다는 것을 의미한다.
결국 부처간 대립되는 갈등 쟁점은 2003년 이후 그대로 유지되고 있다고 보여지며 이에 대한 구체적인 설명은 아래와 같다. 첫째, 체육,운동 용어의 사용에 관한 것으로 문화체육관광부는 체육,운동은 유사한 용어로 문화체육관광부에서 오랫동안 사용해 왔고 향후에도 사용할 수 있는 용어라고 보며 보건복지가족부는 국민체육진흥법에 의해 체육은 문화체육관광부가 사용할 수 있지만 운동은 국민건강증진법에 의해 보건복지가족부에서 사용해야 한다는 주장이다.
이에 대하여 분석해 보면 국민체육진흥법 시행령에는 제15조 학교체육의 진흥부분에 운동경기 또는 체육대회의 실시, 17조에 운동경기부, 24조 운동종목 또는 운동을 지도하는 업무 제42조 3이하의 운동경기 등 운동이라는 용어가 사용되고 있다. 반면 2009년 4월 17일 공포된 국민건강증진법시행령에는 제17조에 체육활동, 제30조에 체육활동, 제32조에 체육활동이라는 용어를 여전히 사용하고 있어 ‘운동’이라는 용어 이상으로 ‘체육’이라는 용어도 사용하고 있음을 볼 수 있다. 이렇게 볼 때 체육,운동은 현재 두 부처가 모두 사용하고 있는 용어이며 향후에도 어느 한 부처만이 사용해야 한다는 주장은 설득력이 없다고 판단된다.
둘째, 운동의 의미에 관한 부분이다. 문화체육관광부는 신체활동을 의미하는 반면 보건복지가족부는 운동처방과 관련한 운동에 의미를 한정하고 있다. 이에 따라 운동사업, 운동지도의 의미가 두 부처 간에 이견이 있다. 즉 보건복지가족부는 운동사업은 운동처방 사업, 운동지도는 운동처방에 따른 지도만을 그 대상으로 하겠다는 것이다. 그러나 처방을 받지 않고 규칙적으로 신체활동을 하는 경우에도 운동이라고 할 수 있기 때문에 보건복지가족부에서 주장하는 운동은 비교적 협의 차원에서의 해석이라고 보아야 한다. 나아가 보건복지가족부는 향후 일반 주민대상의 운동서비스 제공사업을 추진할 계획으로 있는 바 이 사업 안에는 아동 및 청소년, 성인 남녀, 근로자를 위한 사업들도 포함되어 있고 이들을 위한 사업은 처방을 요하지 않는 사업일 수 있고 또한 문화체육관광부의 생활체육 교실사업과 크게 다르지 않기 때문에 운동을 운동처방과 동일 시 하는 것은 문제가 있다고 판단된다.
셋째, 운동사업의 인력양성 부분에서도 이견이 크다. 문화체육관광부는 현재 운동처방 과정으로 생활체육지도자 1급을 운영하고 있고 생활체육지도자와 (가칭)건강운동사의 역할이 다르기 때문에 독립된 양성제도를 운영하려고 한다. 그러나 보건복지가족부는 처방은 의사만이 할 수 있는 업무로 운동에 처방이라는 용어를 사용해서는 안되며 만약 (가칭)건강운동사라고 해도 그 업무가 의료적인 행위를 포함할 경우 문화체육관광부에서 이를 양성해서는 안된다고 주장한다. 문화체육관광부와 체육계는 이 부분에 대하여 보건복지가족부의 의견을 존중하려고 하고 있지만 문제는 건강운동사의 역할이 의료적인 행위보다는 운동지도(처방은 의사가 하므로)에 있기 때문에 현재 간호사나 (가칭)보건교육사 등으로는 그 역할 수행이 어렵다는 의견이다.
그럼에도 불구하고 보건복지가족부는 독자적인 운동사 양성제도를 추진하고 있다. 보건복지가족부는 1997년 한국운동지도협회를 보건복지부허가 제244호로 인정하였고 여기서 수행 중인 운동지도사 과정을 인정하고 있다. 최근에는 국민건강증진법을 근거로 운동지도인력(가칭) 국가자격인정 제도에 관한 검토 작업을 진행하고 있다. 이러한 보건복지가족부의 일련의 행보는 문화체육관광부의 건강운동사 인력 양성제도 도입과 맞물려 갈등이 발생하고 있다.
Ⅳ. 문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례
문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례는 학교체육 진흥 부분이다. 학교체육 정책과 사업도 1980년 이전에는 교육부에서 추진하다가 학교체육에서 학교운동부 비중 증가와 학생의 평생체육 개념이 확대되면서 문화체육관광부의 역할이 증가하고 있다. 이에 문화체육관광부와 교육과학기술부의 학교체육 진흥을 위한 부처협력이 필요한데, 이번 정부가 학교체육 진흥을 국정 100대과제에 포함시키고 교육과학문화수석실이 관련 양 부처의 협력을 주문함에 따라 부처간 협력관계가 급물살을 타고 있다. 2008년 1월에는 두 부처의 장관이 예체능교육 진흥을 위한 부처간 업무협약을 맺고 공동사업 추진을 언론에 보도한 바도 있다.
현재 문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례는 크게 상호지원 협력형, 공동추진 협력형, 공동대응 협력형으로 구분해 볼 수 있다. 첫째, 상호지원 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 부처의 정체성과 독자성을 유지한 상태에서 상호간에 우위의 자원을 지원함으로써 학교체육 진흥의 목표를 달성하는 협력유형이다. 이 유형은 안민석(1999)의 학교체육과 사회체육의 연계방식으로서 보완적 연계와 유사한 개념이다. 상호지원 협력형은 먼저 문화체육관광부가 교육과학기술부에 지원하는 형태로 2008년 교육과학기술부에 설치된 ‘즐거운 학교’에 문화체육관광부 학교체육 관련 사무관이 파견된다든지 초등학교 체육수업 보조와 학교스포츠클럽 등 방과 후 체육을 위해 체육보조강사를 배치한다든지 하는 것이 해당된다(박희근, 2008).
그 다음은 교육과학기술부가 문화체육관광부에 지원하는 형태로 체육교육과정에 성인의 생활체육과 연계시키기 위하여 생활체육 종목이나 레저스포츠 종목을 포함시키거나 교육과학기술부가 과외자율체육 활동, 방과 후 활동을 확장시키는 것이 문화체육관광부의 주 정책대상인 성인의 생활체육 경험을 조기화 하는데 기여할 수 있다고 보는 것이다(안민석, 1999). 또한 방과 후에 학교체육시설을 주민에게 개방하는 경우도 상호지원 협력형에 속한다.
둘째, 공동추진 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 공동으로 조직, 인력, 예산, 제도 등을 활용하여 학교체육 진흥목표를 달성하는 협력유형이다. 이 유형은 안민석(1999)의 학교체육과 사회체육의 연계방식으로서 통합적 연계와 유사한 개념이며 다른 점은 공동추진 협력형은 부처 전체의 통합이 아니라 부분적으로 정책과 사업에서 통합된 구조로 역할을 수행한다는 것이다. 다만 자원의 배분비율은 최종적으로 양 부처의 조정에 의하여 결정될 수 있다.
공동추진 협력형은 먼저 학교체육진흥위원회 설치를 들 수 있는데 이 위원회는 학교체육 진흥을 위한 심의기구로서 양 부처 공동부령으로 설치되도록 되어 있으며 교육과학기술부와 문화체육관광부 관련 위원이 정부, 체육계, 교육계, 체육단체 등으로 고르게 구성되어 있다(학교체육진흥위원회, 2008). 또한 2008년 신정부 학교체육 진흥계획을 문화체육관광부 문화비전의 체육부문에 포함시키고 교육과학기술부가 정책사업을 공동 개발하는 사례도 포함될 수 있다. 또한 학교체육진흥 세미나 또는 학교체육진흥 공청회 개최를 공동 주최하거나 학교체육진흥세미나에 양 부처 주무과장이 공동 발표를 추진하는 것도 공동추진 협력형에 속한다(교육과학기술부,문화체육관광부, 2008).
셋째, 공동대응 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 협력하여 학교체육을 저해하는 다른 부처 또는 양 부처의 다른 국과에 대하여 공동 대처하는 협력유형이다. 이 유형은 노명우(2004)의 동북아시아 사회문화협력 전략의 공동대응 전략과 유사한 개념이며 동북아시아 국가의 공동체 구축으로 미국이나 EU에 대응 또는 대항하는 모형이다. 최근 보건교과 신설을 위해 초등학교 5, 6학년 체육수업시수를 감축하는 보건교육과정개발연구팀 안(김재춘, 2008)에 대하여 교육과학기술부 학생건강안전과 학교체육담당자와 시도교육청, 학교일선 교사, 문화체육관광부 소속의 체육국, 체육학회, 체육단체, 체육연구기관이 공동 대응하는 행위(체육단체총연합회, 2008)가 공동대응 협력형의 한 예가 될 수 있다.
Ⅴ. 문화체육관광부와 보건복지가족부의 효과적 정책협력 방안
문화체육관광부와 보건복지가족부의 부처간 협력방안은 현재 상호지원 협력형 수준에 머물고 있으며 공동추진 협력형, 공동대응 협력형은 부재한 상황에 있다. 즉 부처간 협력수준이 낮은 단계로 볼 수 있으며 이는 부처간 쟁점사안이 제대로 협의 조정되지 않고 부처 칸막이 행정이 강하게 발목을 잡고 있기 때문이다. 과거 노무현 정부는 생활체육, 운동사업 활성화를 위해 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회를 발족시켰고 이 위원회에서 생활체육, 운동사업 종합계획을 작성한 바 있어 상호지원 협력형은 일부 이루어졌다고 볼 수 있다. 물론 부처간 상위 조직인 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회가 있었기 때문에 계획 수립 단계에서의 부처간 협력은 가능했을 것이다.
구체적으로 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회에는 보건복지가족부 복지정책과 사무관, 국민건강보험공단 직원 등 운동사업 관련 인력들이 배치되었으며 문화체육관광부에서는 체육정책과 사무관, 체육과학연구원 연구원 등 생활체육 사업 관련 인력들이 배치되어 있었다. 이후 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회가 보건복지가족부 저출산고령사회위원회로 바뀌었을 때에도 문화체육관광부 체육정책과 사무관은 배치되어 있었다. 이것으로 문화체육관광부 생활체육 관련 사무관이 보건복지가족부에 파견된 사례는 상호지원 협력형이라고 할 수 있다. 또한 지역 보건소에 문화체육관광부 발급 생활체육지도자 1급을 채용하여 운동사업을 추진하고 있는 것도 상호지원 협력형에 속한다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 사업들도 상급조직(대통령자문기구)에 의한 조정, 시장자율 기제로 이루어졌기 때문에 엄밀한 의미에서 상호지원 협력형이라고 보기에도 한계가 있다.
향후 상호지원 협력형을 강화하기 위해서는 부처간 생활체육, 운동사업 담당 사무관, 연구원 등의 교류, 보건복지가족부 운동사업에 생활체육지도자 또는 건강운동사 배치, 문화체육관광부 건강체력사업에 보건인력 파견 또는 연계 등이 필요할 것이다. 또한 생활체육지도자나 건강운동사의 보건복지시설 활용, 운동처방 비용의 의료수가 포함 등이 필요할 것이며 생활체육대회의 건강검진자료 제출, 의료요원 배치 등도 필요할 것이다. 추가적으로 양 부처간 협력을 위한 실질적인 노력이 필요한 바, (가칭)운동정책협의회 설치를 양 부처 공동부령 또는 MOU로 체결하고 양 부처 관련 위원이 공동으로 마련한 정책들을 협의, 심의하는 역할을 하게 할 필요가 있다.
또한 2006년까지 저출산고령사회기본계획에 생활체육 정책을 포함시켰듯이 향후 보건복지가족부 관련 기본계획에 생활체육, 운동사업이 포함될 수 있도록 하고 문화체육관광부도 운동사업의 관한 내용을 공동개발 또는 협의하여 상호 배분적으로 포함되도록 할 필요가 있다. 또한 생활체육, 운동사업 진흥세미나 또는 공청회 공동개최, 관련세미나의 양부처 주무과장 공동발표 추진 등도 필요할 것이다. 추가적으로 생활체육, 운동사업 활성화를 위한 양 부처 관련 대학, 연구기관의 공동프로젝트 추진 또는 프로젝트 TFT 구성 운영도 고려해 볼 수 있다. 독일과 같이 테니스클럽에 병원의 생활습관병 환자(당뇨병, 골다공증 등)를 유치하여 처방과 치료를 하는 상호지원 방안도 좋을 것이다.
마지막으로 양 부처 상호간에 기금을 지원 또는 공동 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 현재 국민건강증진시행령 제30조에 생활체육 부분이 포함되어 있으므로 국민건강증진기금을 건강증진을 위한 체육활동에 지원할 수 있도록 하고 국민체육진흥기금도 건강운동 또는 운동처방과 관련된 사업을 검토하여 지원할 필요가 있다. 부처협력이 강화된다면 양 부처의 기금을 일부 통합 운영하여 건강증진을 위한 운동사업을 대대적으로 추진할 수도 있을 것이다.
참고문헌
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* 표와 그림은 별첨자료 참조
Ⅰ. 서론
국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업이 문화체육관광부와 보건복지가족부를 중심으로 추진되어 왔다. 이러한 부처별 생활체육, 운동사업은 부처간 사업연계가 이루어지면 사업효과가 보다 높아질 수 있다. 그러나 두 부처는 부처이기주의나 부처 간막이 행정으로 인해 독자적인 사업을 추진하고자 하며 이로 인해 사업의 연계성이 저하되고 사업의 총체적인 효과인 국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업은 뒷전으로 밀려 있다.
과거 노무현 정부는 부처간의 현안들을 해결하기 위하여 대통령 직속 또는 자문위원회를 발족시켰으며 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회도 이러한 위원회 중의 하나에 속한다. 2003년 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회는 국민의 건강증진과 삶의 질 제고를 위한 생활체육, 운동사업에 대한 종합계획을 수립하고 이를 실제적으로 추진하고자 하였다. 그러나 종합계획 수립과정에서 두 부처는 사업명에서부터 이견이 발생하고 이 사업을 추진하는 주체와 일선지도자 양성에서도 이견이 많았다. 특히 핵심 쟁점은 운동사업에 있었으며 운동사업의 주체와 운동지도자, 재원확보 방안 등에서 이견이 발생해 왔다.
현재 생활체육사업은 문화체육관광부, 국민생활체육협의회, 생활체육지도자가 추진하고 있어 이견이 없다. 다만 운동사업은 부처간의 독립적인 자원을 가지고 사업을 추진하고 있으며 지방자치단체는 중복사업 또는 사업부재 등의 상황에 있다. 이것은 정부 부처의 역할 정의, 부처 협력시스템 구축, 사업주체와 담당자 등이 조정되지 않고 있기 때문이다. 이에 본 글에서는 부처협력의 필요성과 운동사업 활성화를 위한 부처협력의 의미를 파악하고 양 부처의 협력부재 현상을 제시하며 타부처간 정책협력 사례를 검토하고 운동사업 활성화를 위한 부처 협력방안을 제안해 보고자 한다.
Ⅱ. 부처간 정책협력의 필요성과 의미
일반적으로 부처협력의 중요성은 2가지로 요약된다.
첫째, 자원의존이론을 들 수 있다. 자원의존이론은 조직이 환경 속에서 활동하는데 필요한 희소한 자원을 확보하고 경쟁관계에서 우위를 점하는 것이 조직의 생존,발전에 중요하다는 것을 전제로 한다(Pfeffer & Salancik, 1978). 여기서 희소한 자원은 재원이나 인력 뿐만 아니라 기술, 지도자의 독려, 규칙과 제도의 합리화 등이 있는데(김영평, 1995), 이러한 자원은 조직이 생존하는데 매우 필수적인 요소들이라고 할 수 있다.
현재 조직은 조직마다 나름대로 독특한 자원을 가지고 있으며 다른 조직보다 우위의 자원을 획득하기 위하여 노력한다. 그런데 조직이 원하는 희소한 자원은 타 조직에서 소유하고 있는 경우가 허다하다. 그러므로 자기 조직이 가지고 있으면서 타 조직이 원하는 희소한 자원과 타 조직이 가지고 있으면서 자기 조직이 원하는 희소한 자원을 상호간에 획득하기 위해서 조직간 협력이 필요하게 되는 것이다(이용식, 1998). 결국 조직간 협력은 조직의 취약한 자원을 획득 또는 보완하기 위한 하나의 전략인 것이다.
둘째, 사회문제의 복합성과 총체적 문제해결 접근 필요성이 부처간 협력을 불러온다는 주장이다(김광웅, 2000). 최근 사회문제는 어느 한 부처에만 국한된 문제가 아닌 여러 부처가 함께 해결해야 할 복합적인 문제로 확대되는 추세에 있다. 대통령 또는 국무총리 직속의 위원회나 자문기구, 부처간위원회, 지방행정에서의 광역행정이 이루어지는 것이 모두 최근의 정책문제가 한 부처에 속하는 문제가 아니기 때문에 발생하는 것이며 결국 부처 협력이 매우 필요함을 말해 주는 것이다. 중요한 것은 자기 부처의 이익에 근거하여 부처 협력의 강도와 빈도가 조절된다는 점이다.
특히 부처간에 걸쳐 있는 복합적인 문제를 해결하기 위하여 새로운 부처를 만드는 것은 기능적 합리성을 최적화하는 데에는 기여하지만 잘못하면 너무 많은 부처가 혼재하여 전체 효율성이 저하될 수 있기 때문에 기존 부처의 협력으로 문제를 해결하는 것이 보다 효율적이라고 보여진다. 또한 부처간에 걸쳐 있는 복합적인 문제는 시간이 흐르면서 진화될 수 있고 이 경우 다시 다른 부처와 조정이 필요하게 되기 때문에 결국 국민이나 수혜자의 입장을 고려하고 행정과 정책의 대응성을 고려할 때 부처간 협력이 좋은 방안이라고 할 수 있다(박상규, 2000).
따라서 정부부처는 자기 부처의 우위 자원을 바탕으로 관련 부처와의 협력을 통해 부처의 목적을 달성하고 국민과 수혜자의 다양한 요구와 행정수요를 충족시켜 줄 필요가 있다. 특히 과거처럼 정부부처의 공동적 노력이 단지 부처의 통폐합이나 고위층의 지시 등과 같은 강제적, 불안정적인 방법에 그치는 것은 근본적인 한계가 있음을 주지할 필요가 있다. 즉, 보다 지속적이고 안정적인 방법으로 정부 부처간의 협력적 연계망을 형성하고 공동으로 전략적 행동을 하는 것이 중요하다.
한편 운동사업 활성화를 위한 부처간 협력의 의미는 보다 구체적으로 생각해 볼 필요가 있다. 우리나라의 체육정책에 대한 업무는 1980년대 이전에는 교육부 차원에서 추진되었다. 이것은 과거 체육정책이 학교체육을 중심으로 이루어졌기 때문이다. 그러나 1980년대 이후 체육정책이 엘리트체육정책과 생활체육정책으로 확대되면서 교육차원의 체육정책은 그 의미가 너무 작아지게 되었고 이에 따라 여가나 삶의 질의 관점에서 문화체육관광부가 현재 체육정책을 담당하고 있다. 그러나 2000년대 고령화 사회에 접어들면서 체육정책은 보건/복지적 관점이 보다 부각되고 있다.
실제적으로 체육이 건강증진 뿐만 아니라 질병예방에도 효과가 있음이 증명되면서, 또한 생활체육 정책대상이 일반 성인에서 장애인, 소외계층으로 확대되면서 보건복지적 사업으로 인식되고 있다. 즉, 그 동안 문화체육관광부 위주로 추진되던 체육사업이 보건복지적 가치가 추가되면서 보건복지가족부에서도 사업 추진이 이루어지고 있는 것이다. 이러한 역사적 배경으로 인해 현재 두 부처는 체육사업에 대한 관점, 사업주체, 사업인력, 재원확보 등에서 이견이 발생하고 있다. 그렇지만 중요한 것은 국민의 건강과 삶의 질 제고이고 정부의 역할이 그러한 국민의 사회후생을 증진시키는 것이기 때문에 두 부처는 운동사업 활성화를 위한 협력을 해야 할 것이며 만약 이렇게 협력을 해야 한다면 효율적인 협력체계가 매우 중요한 관건이 될 것이다.
Ⅲ. 문화체육관광부와 보건복지가족부의 유관 정책과 비협력의 문제점
1. 부처별 생활체육/운동사업 추진 내용
1) 보건복지가족부의 문화체육관광부와 관련 사업 추진내용
보건복지가족부는 첫째, 국민건강보험공단에서 2005년부터 건강증진사업의 일환으로 노인건강운동사업을 추진하고 있으며 국민건강보험공단 지사에서 노인운동프로그램 등록을 받아 운동을 지도하고 있다. 노인건강운동사업은 경로당, 노인복지관 등 다양한 사회복지시설에서 05년 1,219개소 86만명에서 07년도 4,290개소 231만명이 혜택을 받고 있으며 노인운동프로그램으로는 실버체조, 기공체조, 맷돌체조, 에어로빅, 게이트볼, 요가 등 다양하게 운영되고 있다. 그러나 프로그램 운영기간이 3개월이어서 프로그램 종료 이후 참여고령자들의 지속적인 운동참여 유도가 어렵고 강사의 자질이 낮아 생활체육지도자 등 공신력이 있거나 국가관리의 자격증 소지자를 확보하는 방안이 절실한 실정이다.
둘째, 보건(지)소의 건강증진을 위한 운동사업이다. 보건소의 운동사업은 지역보건법과 국민건강증진법을 근거로 1998년부터 실시된 건강증진 거점보건소 시범사업(1998-2001)에 신체활동 및 운동이 포함되면서 시작되었다. 보건소 운동사업은 ’04년 건강증진에 참여한 보건소 156개 중 128개소에서 운동사업을 실시하였으며 2005년부터는 보건소 건강증진사업을 246개 보건소 전체로 확대하여 추진하고 있다. 각 보건소는 상술한 4가지 건강증진사업을 각각 최저 15%에서부터 최고 35%까지 추진하도록 되어 있다. 현재 보건소는 크게 교육홍보사업, 사업기반조성 및 구축사업, 주민대상 운동서비스 제공사업으로 삼분하여 사업을 추진하고 있다. 교육홍보사업은 주민대상 교육,홍보, 지역사회 캠페인을 추진하고 사업기반조성 및 구축사업은 지역사회 자원 연계, 운동실천조직 후원, 운동시설 확보 및 지지적 환경조성이며 운동서비스 제공사업은 생애주기별, 질환군별 사업이다.
셋째, 보건복지가족부는 07년부터 건강검진 결과 고혈압, 당뇨 등 심뇌혈관 질환 관련 건강주의 및 유질환자의 질병예방 및 건강수준 향상을 위해 건강증진센터를 개설 운영 중이다. 국민건강보험공단은 수원동부, 청주서부, 대구달서 3개 지사 시범사업에 이어 같은 해 10월 6개소를 추가 설치하였으며 08년(5개소), 09년(7개소)에도 추가 설치되고 있다. 이러한 건강증진센터에는 의사, 운동처방사, 영양사, 운동지도사 등 5명이 근무하도록 되어 있으며 운동과 영양 처방서비스를 제공한다. 이외에도 보건(지)소에 건강증진센터가 운영 중이다.
넷째, 보건복지가족부는 대한노인회와 지역노인회, 국민건강보험공단 지사, 지역 사회복지시설과 연계하여 노인건강운동경연대회를 운영하고 있으며 대학병원이나 보건소에서는 뇌혈관 또는 당뇨질환자 등을 위한 운동처방 세미나 또는 특강 운영, 운동지침이 포함된 생활습관 지침서 개발 등 도서발간 보급사업, 운동사업 활성화를 위한 정책 연구 등 다양한 정책사업을 추진 중에 있다.
2) 문화체육관광부의 보건복지가족부와 관련 사업 추진내용
문화체육관광부의 보건복지가족부와 관련사업으로는 첫째, 운동처방 인력을 양성하는 것으로 현재 체육과학연구원에서는 생활체육지도자 1급 운동처방 과정이 운영되고 있다. 이 생활체육지도자 1급을 별도의 건강운동사 과정으로 분리하기 위하여 2008년 12월 문화체육관광부공고 제 2008-110호에 의하여 입법예고를 하였는데, 2009년 현재 보건복지가족부의 문제제기로 의료와 관련된 부분이 삭제되어 총리실 규제심사에 계류되어 있다. 문제가 된 부분은 의료법이나 의료기사 등에 관한 법률에 따라 취득한 간호사, 임상병리사, 물리치료사 등에게도 건강운동사 자격조건을 주기로 한 부분이다. 사실 건강운동사는 운동을 필요로 하는 일반인이나 의학적 진단으로 운동을 권장 받고 있는 자들을 대상으로 안전하고 효과적인 운동서비스를 제공하는 스포츠전문가를 말하는데, 보건복지가족부는 의학 또는 의료 용어나 심지어는 건강이라는 용어가 보건복지가족부 이외에는 사용되지 않아야 한다고 주장함에 따라 운동사 자격조건에서 간호사, 임상병리사, 물리치료사 등 의사 또는 의료기사 관련 직군이 삭제된 것이다.
둘째, 체육복지 사업을 추진하는 것으로 장애인복지관 등에서의 장애인체육, 사회복지시설 등에 지도자,대회,용품지원 등 지원사업, 스포츠바우처 사업 등이다. 장애인체육은 대한장애인체육회를 중심으로 사업을 추진하고 있지만 장애인복지관 또는 사회복지시설의 장애인체육은 사업예산 뿐만 아니라 보건복지가족부의 지원체계 또는 연계망 미흡으로 추진이 쉽지 않은 실정이다. 소외계층에 생활체육용품을 지원하는 것은 보건복지가족부의 정책/사업 영역을 훼손하는 것이 아니기 때문에 크게 문제없이 사업이 추진(08년 970개소)되고 있지만 사업 활성화를 위해서는 부처간, 시도 국/과간 협력이 필요하다. 스포츠바우처 사업은 기초생활보장수급자 내 유소년,청소년에게 바우처를 지급하는 사업으로 국민체육진흥공단이 전국에 설치 지원하는 공공체육시설을 중심으로 사업을 추진하고 있지만 향후 노인, 장애인 등 체육 소외계층으로 확대할 예정으로 있어 보건복지가족부의 협력이 필요하다.
2. 부처간 운동사업의 갈등 쟁점
현재 문화체육관광부가 추진하고 있는 생활체육 사업은 여전히 보건복지가족부의 운동사업과 그 사업의 성격, 정책대상 등에서 중복되는 부분이 많다. 2003년 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회에서 국민건강증진을 위한 운동사업을 대통령에게 보고하기 위한 보고서 작성과정에서 부처간 이견이 첨예하게 대립된 이후 2008년 이명박정부에서 보건복지가족부 저출산고령사회정책국에 생활체육 사업은 자취를 감추었고 2008년 12월 발간된 2차저출산고령사회기본계획에 생활체육은 삭제되고 노인운동 부분만 유지되었다. 이러한 일련의 조치는 노무현정부 시절 생활체육과 운동을 하나의 연결선상에서 검토하여 국민의 건강을 종합적으로 개선하려는 노력이 부처간 칸막이 행정으로 다시 그 이전 정부 상황으로 회귀했다는 것을 의미한다.
결국 부처간 대립되는 갈등 쟁점은 2003년 이후 그대로 유지되고 있다고 보여지며 이에 대한 구체적인 설명은 아래와 같다. 첫째, 체육,운동 용어의 사용에 관한 것으로 문화체육관광부는 체육,운동은 유사한 용어로 문화체육관광부에서 오랫동안 사용해 왔고 향후에도 사용할 수 있는 용어라고 보며 보건복지가족부는 국민체육진흥법에 의해 체육은 문화체육관광부가 사용할 수 있지만 운동은 국민건강증진법에 의해 보건복지가족부에서 사용해야 한다는 주장이다.
이에 대하여 분석해 보면 국민체육진흥법 시행령에는 제15조 학교체육의 진흥부분에 운동경기 또는 체육대회의 실시, 17조에 운동경기부, 24조 운동종목 또는 운동을 지도하는 업무 제42조 3이하의 운동경기 등 운동이라는 용어가 사용되고 있다. 반면 2009년 4월 17일 공포된 국민건강증진법시행령에는 제17조에 체육활동, 제30조에 체육활동, 제32조에 체육활동이라는 용어를 여전히 사용하고 있어 ‘운동’이라는 용어 이상으로 ‘체육’이라는 용어도 사용하고 있음을 볼 수 있다. 이렇게 볼 때 체육,운동은 현재 두 부처가 모두 사용하고 있는 용어이며 향후에도 어느 한 부처만이 사용해야 한다는 주장은 설득력이 없다고 판단된다.
둘째, 운동의 의미에 관한 부분이다. 문화체육관광부는 신체활동을 의미하는 반면 보건복지가족부는 운동처방과 관련한 운동에 의미를 한정하고 있다. 이에 따라 운동사업, 운동지도의 의미가 두 부처 간에 이견이 있다. 즉 보건복지가족부는 운동사업은 운동처방 사업, 운동지도는 운동처방에 따른 지도만을 그 대상으로 하겠다는 것이다. 그러나 처방을 받지 않고 규칙적으로 신체활동을 하는 경우에도 운동이라고 할 수 있기 때문에 보건복지가족부에서 주장하는 운동은 비교적 협의 차원에서의 해석이라고 보아야 한다. 나아가 보건복지가족부는 향후 일반 주민대상의 운동서비스 제공사업을 추진할 계획으로 있는 바 이 사업 안에는 아동 및 청소년, 성인 남녀, 근로자를 위한 사업들도 포함되어 있고 이들을 위한 사업은 처방을 요하지 않는 사업일 수 있고 또한 문화체육관광부의 생활체육 교실사업과 크게 다르지 않기 때문에 운동을 운동처방과 동일 시 하는 것은 문제가 있다고 판단된다.
셋째, 운동사업의 인력양성 부분에서도 이견이 크다. 문화체육관광부는 현재 운동처방 과정으로 생활체육지도자 1급을 운영하고 있고 생활체육지도자와 (가칭)건강운동사의 역할이 다르기 때문에 독립된 양성제도를 운영하려고 한다. 그러나 보건복지가족부는 처방은 의사만이 할 수 있는 업무로 운동에 처방이라는 용어를 사용해서는 안되며 만약 (가칭)건강운동사라고 해도 그 업무가 의료적인 행위를 포함할 경우 문화체육관광부에서 이를 양성해서는 안된다고 주장한다. 문화체육관광부와 체육계는 이 부분에 대하여 보건복지가족부의 의견을 존중하려고 하고 있지만 문제는 건강운동사의 역할이 의료적인 행위보다는 운동지도(처방은 의사가 하므로)에 있기 때문에 현재 간호사나 (가칭)보건교육사 등으로는 그 역할 수행이 어렵다는 의견이다.
그럼에도 불구하고 보건복지가족부는 독자적인 운동사 양성제도를 추진하고 있다. 보건복지가족부는 1997년 한국운동지도협회를 보건복지부허가 제244호로 인정하였고 여기서 수행 중인 운동지도사 과정을 인정하고 있다. 최근에는 국민건강증진법을 근거로 운동지도인력(가칭) 국가자격인정 제도에 관한 검토 작업을 진행하고 있다. 이러한 보건복지가족부의 일련의 행보는 문화체육관광부의 건강운동사 인력 양성제도 도입과 맞물려 갈등이 발생하고 있다.
Ⅳ. 문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례
문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례는 학교체육 진흥 부분이다. 학교체육 정책과 사업도 1980년 이전에는 교육부에서 추진하다가 학교체육에서 학교운동부 비중 증가와 학생의 평생체육 개념이 확대되면서 문화체육관광부의 역할이 증가하고 있다. 이에 문화체육관광부와 교육과학기술부의 학교체육 진흥을 위한 부처협력이 필요한데, 이번 정부가 학교체육 진흥을 국정 100대과제에 포함시키고 교육과학문화수석실이 관련 양 부처의 협력을 주문함에 따라 부처간 협력관계가 급물살을 타고 있다. 2008년 1월에는 두 부처의 장관이 예체능교육 진흥을 위한 부처간 업무협약을 맺고 공동사업 추진을 언론에 보도한 바도 있다.
현재 문화체육관광부와 교육과학기술부의 부처협력 사례는 크게 상호지원 협력형, 공동추진 협력형, 공동대응 협력형으로 구분해 볼 수 있다. 첫째, 상호지원 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 부처의 정체성과 독자성을 유지한 상태에서 상호간에 우위의 자원을 지원함으로써 학교체육 진흥의 목표를 달성하는 협력유형이다. 이 유형은 안민석(1999)의 학교체육과 사회체육의 연계방식으로서 보완적 연계와 유사한 개념이다. 상호지원 협력형은 먼저 문화체육관광부가 교육과학기술부에 지원하는 형태로 2008년 교육과학기술부에 설치된 ‘즐거운 학교’에 문화체육관광부 학교체육 관련 사무관이 파견된다든지 초등학교 체육수업 보조와 학교스포츠클럽 등 방과 후 체육을 위해 체육보조강사를 배치한다든지 하는 것이 해당된다(박희근, 2008).
그 다음은 교육과학기술부가 문화체육관광부에 지원하는 형태로 체육교육과정에 성인의 생활체육과 연계시키기 위하여 생활체육 종목이나 레저스포츠 종목을 포함시키거나 교육과학기술부가 과외자율체육 활동, 방과 후 활동을 확장시키는 것이 문화체육관광부의 주 정책대상인 성인의 생활체육 경험을 조기화 하는데 기여할 수 있다고 보는 것이다(안민석, 1999). 또한 방과 후에 학교체육시설을 주민에게 개방하는 경우도 상호지원 협력형에 속한다.
둘째, 공동추진 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 공동으로 조직, 인력, 예산, 제도 등을 활용하여 학교체육 진흥목표를 달성하는 협력유형이다. 이 유형은 안민석(1999)의 학교체육과 사회체육의 연계방식으로서 통합적 연계와 유사한 개념이며 다른 점은 공동추진 협력형은 부처 전체의 통합이 아니라 부분적으로 정책과 사업에서 통합된 구조로 역할을 수행한다는 것이다. 다만 자원의 배분비율은 최종적으로 양 부처의 조정에 의하여 결정될 수 있다.
공동추진 협력형은 먼저 학교체육진흥위원회 설치를 들 수 있는데 이 위원회는 학교체육 진흥을 위한 심의기구로서 양 부처 공동부령으로 설치되도록 되어 있으며 교육과학기술부와 문화체육관광부 관련 위원이 정부, 체육계, 교육계, 체육단체 등으로 고르게 구성되어 있다(학교체육진흥위원회, 2008). 또한 2008년 신정부 학교체육 진흥계획을 문화체육관광부 문화비전의 체육부문에 포함시키고 교육과학기술부가 정책사업을 공동 개발하는 사례도 포함될 수 있다. 또한 학교체육진흥 세미나 또는 학교체육진흥 공청회 개최를 공동 주최하거나 학교체육진흥세미나에 양 부처 주무과장이 공동 발표를 추진하는 것도 공동추진 협력형에 속한다(교육과학기술부,문화체육관광부, 2008).
셋째, 공동대응 협력형은 교육과학기술부와 문화체육관광부의 두 부처가 협력하여 학교체육을 저해하는 다른 부처 또는 양 부처의 다른 국과에 대하여 공동 대처하는 협력유형이다. 이 유형은 노명우(2004)의 동북아시아 사회문화협력 전략의 공동대응 전략과 유사한 개념이며 동북아시아 국가의 공동체 구축으로 미국이나 EU에 대응 또는 대항하는 모형이다. 최근 보건교과 신설을 위해 초등학교 5, 6학년 체육수업시수를 감축하는 보건교육과정개발연구팀 안(김재춘, 2008)에 대하여 교육과학기술부 학생건강안전과 학교체육담당자와 시도교육청, 학교일선 교사, 문화체육관광부 소속의 체육국, 체육학회, 체육단체, 체육연구기관이 공동 대응하는 행위(체육단체총연합회, 2008)가 공동대응 협력형의 한 예가 될 수 있다.
Ⅴ. 문화체육관광부와 보건복지가족부의 효과적 정책협력 방안
문화체육관광부와 보건복지가족부의 부처간 협력방안은 현재 상호지원 협력형 수준에 머물고 있으며 공동추진 협력형, 공동대응 협력형은 부재한 상황에 있다. 즉 부처간 협력수준이 낮은 단계로 볼 수 있으며 이는 부처간 쟁점사안이 제대로 협의 조정되지 않고 부처 칸막이 행정이 강하게 발목을 잡고 있기 때문이다. 과거 노무현 정부는 생활체육, 운동사업 활성화를 위해 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회를 발족시켰고 이 위원회에서 생활체육, 운동사업 종합계획을 작성한 바 있어 상호지원 협력형은 일부 이루어졌다고 볼 수 있다. 물론 부처간 상위 조직인 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회가 있었기 때문에 계획 수립 단계에서의 부처간 협력은 가능했을 것이다.
구체적으로 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회에는 보건복지가족부 복지정책과 사무관, 국민건강보험공단 직원 등 운동사업 관련 인력들이 배치되었으며 문화체육관광부에서는 체육정책과 사무관, 체육과학연구원 연구원 등 생활체육 사업 관련 인력들이 배치되어 있었다. 이후 대통령자문 고령화 및 미래사회위원회가 보건복지가족부 저출산고령사회위원회로 바뀌었을 때에도 문화체육관광부 체육정책과 사무관은 배치되어 있었다. 이것으로 문화체육관광부 생활체육 관련 사무관이 보건복지가족부에 파견된 사례는 상호지원 협력형이라고 할 수 있다. 또한 지역 보건소에 문화체육관광부 발급 생활체육지도자 1급을 채용하여 운동사업을 추진하고 있는 것도 상호지원 협력형에 속한다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 사업들도 상급조직(대통령자문기구)에 의한 조정, 시장자율 기제로 이루어졌기 때문에 엄밀한 의미에서 상호지원 협력형이라고 보기에도 한계가 있다.
향후 상호지원 협력형을 강화하기 위해서는 부처간 생활체육, 운동사업 담당 사무관, 연구원 등의 교류, 보건복지가족부 운동사업에 생활체육지도자 또는 건강운동사 배치, 문화체육관광부 건강체력사업에 보건인력 파견 또는 연계 등이 필요할 것이다. 또한 생활체육지도자나 건강운동사의 보건복지시설 활용, 운동처방 비용의 의료수가 포함 등이 필요할 것이며 생활체육대회의 건강검진자료 제출, 의료요원 배치 등도 필요할 것이다. 추가적으로 양 부처간 협력을 위한 실질적인 노력이 필요한 바, (가칭)운동정책협의회 설치를 양 부처 공동부령 또는 MOU로 체결하고 양 부처 관련 위원이 공동으로 마련한 정책들을 협의, 심의하는 역할을 하게 할 필요가 있다.
또한 2006년까지 저출산고령사회기본계획에 생활체육 정책을 포함시켰듯이 향후 보건복지가족부 관련 기본계획에 생활체육, 운동사업이 포함될 수 있도록 하고 문화체육관광부도 운동사업의 관한 내용을 공동개발 또는 협의하여 상호 배분적으로 포함되도록 할 필요가 있다. 또한 생활체육, 운동사업 진흥세미나 또는 공청회 공동개최, 관련세미나의 양부처 주무과장 공동발표 추진 등도 필요할 것이다. 추가적으로 생활체육, 운동사업 활성화를 위한 양 부처 관련 대학, 연구기관의 공동프로젝트 추진 또는 프로젝트 TFT 구성 운영도 고려해 볼 수 있다. 독일과 같이 테니스클럽에 병원의 생활습관병 환자(당뇨병, 골다공증 등)를 유치하여 처방과 치료를 하는 상호지원 방안도 좋을 것이다.
마지막으로 양 부처 상호간에 기금을 지원 또는 공동 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 현재 국민건강증진시행령 제30조에 생활체육 부분이 포함되어 있으므로 국민건강증진기금을 건강증진을 위한 체육활동에 지원할 수 있도록 하고 국민체육진흥기금도 건강운동 또는 운동처방과 관련된 사업을 검토하여 지원할 필요가 있다. 부처협력이 강화된다면 양 부처의 기금을 일부 통합 운영하여 건강증진을 위한 운동사업을 대대적으로 추진할 수도 있을 것이다.
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* 표와 그림은 별첨자료 참조
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